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如何构建存款保险法律制度相关法律法规待完善

来源:金融税务律师网 作者:梁敏律师 时间:2013-07-04

  新闻背景

  前段时间,银行间资金市场“钱荒”引发的连锁效应迅速传导,多地工商银行的“系统升级”导致部分业务暂时瘫痪,更加剧了人们的担心。不少储户开始为存款安全担忧。6月25日,中国人民银行上海总部副主任凌涛在陆家嘴论坛新闻发布会上表示,已与有关部门基本达成共识,将就存款保险制度的设立进行合作。这个制度如何构建?它又能否筑起一道安全屏障呢?

  金融危机时存款保险发挥作用

  存款保险法律制度起源于美国,其实质是通过法律形式建立一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。1829年美国纽约州首次实施存款保险法律制度。20世纪30年代,西方国家遭受有史以来最为严重的金融危机。在美国,大批银行相继倒闭,存款人的利益受到严重损害,公众对银行金融体系失去信心。为此,美国国会于1933年制定并通过了《格拉斯-斯蒂格尔法案》,同时设立了美国联邦存款保险公司(简称FDIC),正式建立了联邦范围内的存款保险法律制度。

  FDIC通过为银行和储蓄机构的存款提供保险、识别和监控存款保险基金中的风险、限制银行和储蓄机构倒闭时对经济和金融体系造成的影响,来维持美国金融体系的稳定性和公众信心。该制度成为世界上连续运营时间最长的存款保险法律制度。此后,越来越多的国家将存款保险法律制度作为保证其国内银行稳健运营和金融安全的重要手段。

  2008年全球遭遇金融危机,众多西方国家应对危机的手段之一便是通过存款保险制度体系来稳定民心,维护本国金融稳定。美国当时的联邦存款保险公司将个人存款保险限额从10万美元提高到25万美元。在欧洲,爱尔兰宣布向其国内的6大银行提供为期两年、总额达4000亿欧元的个人存款担保。英国则把个人存款担保的上限从3.5万英镑提高到5万英镑。

  据统计,受金融危机影响,仅2009年美国金融监管部门关闭银行高达140余家,但其中大部分由美国联邦存款保险公司接管。2010年7月16日,美国联邦存款保险公司关闭了6家银行,为此共支付约3.348亿美元的存款保险金。

  因美国联邦存款保险公司对广大存款人提供稳定有效的保险资金保障,市场没有出现因银行倒闭而带来的挤兑风波。可以说,存款保险法律制度的建立和实施,有效地化解了储户对银行的恐慌,降低了整个金融体系的风险。

  大多数国家采用强制投保方式

  存款保险法律制度建立的最初目的是为了保护存款人的利益和维护国家金融安全。在长期的发展和探索中,存款保险机构的职能已从单一化向复合化发展,除了提供存款保险以外,还具有监管、救助和处置等功能。由于各国金融法律体系和金融监管体系不同,充当存款保险人的机构也就各异,大致可分为三种类型:一是由政府建立存款保险机构,如美国、加拿大等国;二是政府和银行等金融机构联合建立存款保险机构,如日本、比利时等国;三是由银行集体组织建立存款保险机构,或者通过某种形式的保险基金组成独立的准私营机构,在政府支持下建立存款保险机构,如德国、法国等。

  当前在各国的存款保险立法中, 普遍规定银行、信用合作机构和信托投资公司等金融机构应为投保人。因此,储户并非存款保险制度的投保义务人,无需为此支付保险费用。从世界范围来看, 多数国家对投保人范围的确定实行属地主义的原则, 即凡在一国境内吸存的全部金融机构包括本国的、外国的银行的分支机构和附属机构均属投保人, 而本国银行在境外的分支机构则排除在外。

  由于存款保险制度关系到金融机构共同利益及存款人权益,故大多数国家和地区采用强制投保方式,即要求符合存款保险法条件的金融机构必须参加存款保险制度。

  就存款保险的赔偿限额而言,大多采用限额保险制, 即对每一存款人和机构确定一个存款保险金额的上限, 对于超过限定数额部分的存款则不予存保。因此,对于广大储户而言,由于设置了责任限额,其存款并非百分之百能够得到保险金赔付。例如美国的个人存款保险限额为25万美元,我国香港特别行政区的存款保险限额为50万港元。

  应确立我国存款保险机构法定地位

  上世纪90年代,我国曾发生过多起金融机构倒闭及挤兑事件,其中1998年海南发展银行遭中国人民银行关闭事件尤为引人关注,该行关闭之前出现的大规模挤兑现象,曾一度在储户中引发恐慌。时至今日,我国尚未建立起存款保险法律制度,长期以来一直实行的是政府隐性存款担保和投资者补偿制度。而当下,银行业资产在我国金融行业所占比例巨大,多家商业银行市值已位居世界前列,由此,针对存款保险制度进行相关立法就显得尤为必要和迫切。

  针对存款人利益保护的完善,我国除需对现有相关金融法律法规进行必要修订外,还应结合银行业现状和监管结构的实际情况,确立我国存款保险机构独立的法律地位和承担的职能,明确其法定地位、组织结构及业务操作等。

  首先应赋予存款保险机构承保人职能,主要包括对银行存款保险费率核算、赔付存款人、存款保险基金的筹集与管理等。其次,应通过立法方式予以明确赋予存款保险机构一定的银行监管权,有权对出现危机的银行采取一定的整顿和监管措施,向银行提供相应救助,防止金融风险蔓延、扩散,避免错失对银行救助的最佳时机。再次,由于存款保险机构向存款人支付存款保险金后已成为破产银行最大的利益相关者,因此应赋予其破产管理人身份,由存款保险机构肩负起银行破产清算、有序退出的职能,从而促进金融体系稳定、可持续发展,维护金融秩序和公众信心。

  延伸阅读

  我国相关法律法规待完善

  当前,我国商业银行法仅规定了银行破产,却对银行破产时对存款人利益如何进行保护的具体实施程序、实际操作规则尚未作出明确规定。商业银行法第71条第2款规定:商业银行破产清算时,在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后,应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。但是,个人储蓄存款的本金和利息应当怎样优先支付?一旦出现不能支付的情况,如何保障个人储户的利益,尚没有可操作性规定。

  而企业破产法虽规定商业银行实施破产时,国务院可以依据该法和其他有关法律的规定制定实施办法,但就目前法律规定而言,一旦商业银行破产,对存款人的利益保护只能由国务院另行作出决定,对广大银行储户的保护途径和保护方式存在不确定性。

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